IL COMUNE: proviamo a capire come funziona – II Parte

Quali sono le funzioni di un comune? Queste le dettaglia l'art. 13 del decreto legislativo 267/2000 che radica in capo al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, in particolare nei settori (lo dice l'art. 13) organici dei servizi alla persona e alla comunità, all'assetto e utilizzazione del territorio [...]

MunicipioQuali sono le funzioni di un comune? Queste le dettaglia l'art. 13 del decreto legislativo 267/2000 che radica in capo al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, in particolare nei settori (lo dice l'art. 13) organici dei servizi alla persona e alla comunità, all'assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, facendo salvo quando non sia attribuito da altri soggetti dalla legge statale o regionale nel rispetto delle reciproche competenze.

Di conseguenza le funzioni possono essere distinte in funzioni proprie, che sono quelle che identificano il comune nella sua posizione di ente esponenziale della comunità stanziata in un determinato periodo su quel territorio (e sono funzioni amministrative che la legge assegna al comune con esclusione di tutti gli altri soggetti istituzionali), e poi ci sono le funzioni conferite con leggi statali e regionali perché ancorchè a livello istituzionale sia sancito il principio che la competenza comunale sia fatta salva per la generalità delle funzioni amministrative, questo non toglie che Stato e Regione possono con legge propria conferire al Comune anche altre funzioni.

Il principio di sussidiarietà orizzontale cade a concio nella nostra realtà, perché è sempre l'art.3 che è un articolo fondamentale nel concetto del testo unico sulle autonomie locali, specifica anche che i comuni svolgono le loro funzioni pure attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dall'autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali, così si attua il principio di sussidiarietà nei confronti dei privati.

Quindi vi è questo principio che si è voluto affermare  con grande enfasi della collaborazione di soggetti privati in forma singola o associata, in grado di garantire anche in questa condizione duale con l'Ente Pubblico. Con l'art.118 della Costituzione il principio di sussidiarietà orizzontale ha trovato anche una sua giusta istituzionalizzazione.

Vediamo come si muove il Comune concretamente verso i suoi organi, attraverso le sue strutture, attraverso le sue competenze. Organi del governo: per organi s'intende quelle espressioni deputate all'esercizio della funzione amministrativa nell'ambito comunale, e sono il Consiglio comunale, la Giunta e il Sindaco.

Il consiglio comunale ha diverso tipo di composizione a seconda del numero degli abitanti residenti, ed ha una durata di mandato quinquennale che è omogenea per tutte le realtà comunali. I consiglieri hanno una loro istituzionalizzazione, hanno nell'art. 43 del testo unico la loro sede di esplicazione dei diritti istituzionalmente sanciti.

Cosa può fare per legge un componente del consiglio comunale, quali sono i diritti che intesta in capo ad essi la legge? Essi sono: innanzitutto il diritto di prendere iniziative relativamente ad ogni questione sottoposta alla deliberazione del Consiglio, possono presentare interrogazioni e mozioni e ogni altra istanza di sindacato ispettivo, il sindaco e gli assessori sono tenuti a rispondere entro 30 gg.. Ovviamente lo statuto e il regolamento fissa le modalità di presentazione di questi atti.

Il consigliere può chiedere la convocazione del consiglio comunale che deve riunirsi  in tempo non superiore a 20 gg., ovviamente ci vogliono le firme di un quinto dei consiglieri assegnati. Il consigliere ha diritto a ottenere dagli uffici comunali e dalle aziende pubbliche tutte le notizie e informazioni per il miglior espletamento del mandato.

Questa purtroppo è una prerogativa che trova molto spesso dei veti assolutamente disdicevoli nella burocrazia degli enti, perché se al cittadino capita spesso e volentieri non poche ragioni ostative all'esercizio del diritto di accesso, non meno conculcati sono addirittura i diritti dei consiglieri in questo tipo di contesto.

Chi ha cultura e sensibilità civica sa che è sacrosanto il diritto sia del cittadino sia del consigliere di poter accedere alle informazioni, di veder evase le proprie richieste in tempi ragionevoli o in tempi utili per poter esercitare il proprio mandato, perché se si mette il consigliere comunale in condizioni di conoscere gli atti dopo la celebrazione del consiglio, credo che sia un modo assolutamente subdolo e surrettizio per comprimere le prerogative del consigliere stesso.

Quali sono le cause di cessazione della carica di consigliere? Al di là di quelle collegate al decesso, la decadenza in particolare che si verifica quando si è in presenza di cause di ineleggibilità verificatesi dopo l'elezione, oppure quando ci sono cause di incompatibilità preesistenti o successive alle elezioni che non sono state rimosse nonostante fatte oggetto di contestazione nelle forme dovute, tutta questa casistica la vedremo in seguito.

E' causa di cessazione della carica di consigliere la mancata presenza in consiglio comunale senza giustificato motivo per tre sedute consecutive, poi c'è il caso della rimozione che è un provvedimento sanzionatorio estremo che promane dal decreto del Ministro Degli Interni, e poi le dimissioni.

Le dimissioni non necessitano di presa d'atto alcuna, sono irrevocabili ed efficaci alla presentazione al protocollo dell'ente. Quali sono le competenze del consiglio comunale? Queste sono definite dall'art.42 del testo unico, che definisce il consiglio come organo di indirizzo e controllo politico amministrativo con competenze esclusivamente riferite ad alcuni atti fondamentali per la vita dell'ente.

Queste competenze sono tassative cioè in questo campo non vi è spazio per competenze surrogatorie di altri enti, tranne nel caso delle variazioni di bilancio che sono atti che possono essere assunti dall'organo giuntale e poi passate nei 60 gg. alla ratifica del consiglio comunale.

Il consiglio comunale quindi è organo rappresentativo dell'ente, è organo collegiale perché composto da più persone fisiche anche se poi è centro unitario del potere esercitato, ha funzioni come si è già detto di indirizzo e controllo politico rispetto ad atti fondamentali quali gli statuti dell'ente e delle aziende speciali, i regolamenti salvo quelli che attengono all'ordinamento degli uffici e dei servizi che sono di competenza della giunta, programmi, bilanci, le relazioni previsionali, l'organizzazione dei pubblici servizi, l'istituzione e l'ordinamento dei tributi fatta salva la determinazione dell'aliquota che la giurisprudenza ha riservato ormai in maniera unanime alla giunta, la contrazione di mutui e apertura di crediti non previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio comunale, spese che impegnino i bilanci per esercizi successivi, acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute, appalti e concessioni, nomina e rappresentanti del consiglio presso i vari enti, aziende e distribuzione.

Il funzionamento del consiglio comunale è materia affidata al regolamento consiliare. Il regolamento del consiglio comunale secondo l'art. 38 del testo unico deve armonizzarsi con i principi dettati dallo statuto che è fonte di diritto superiore rispetto al regolamento e deve essere approvato a maggioranza assoluta.

Poi c'è l'articolazione in commissioni consiliari che sono quelle addette ad assicurare e a garantire competenze limitate in determinate materie e dovrebbero operare per velocizzare i lavori del consiglio. Ci possono essere commissioni speciali finalizzate allo studio di problematiche specifiche e commissioni di indagine che hanno il compito di vigilare sull'operato dell'amministrazione.

Sempre attraverso i regolamenti sono previsti gruppi consiliari, sono di diritto quelli che promanano all'atto delle elezioni, per poter dare vita ad un nuovo gruppo consiliare si richiede un certo numero minimo di consiglieri, senza questo minimo si fa parte del gruppo misto.

Il presidente del consiglio che, nei comuni superiori a 15.000 abitanti è obbligatorio mentre negli altri è facoltativo, rappresenta il consiglio all'esterno, assicura una adeguata informazione ai gruppi consiliari ed è dotato di poteri disciplinari e di polizia interna nell'ambito dei lavori del consiglio comunale.

La giunta invece ha una sua composizione in un numero che varia a seconda della entità della popolazione del comune di riferimento, ed è composta dal sindaco che la presiede e da un numero di assessori stabilito dallo statuto comunque in un numero non superiore a un terzo arrotondato aritmeticamente, in questi si computa il sindaco.

I componenti della giunta sono nominati dal sindaco che ne dà comunicazione al consiglio comunale nella prima seduta successiva alle elezioni, contestualmente vi è la nomina del vicesindaco. La giunta dura in carica cinque anni sono causa di cessazione oltre quelle naturali le dimissioni, la rimozione, la revoca.

La revoca è un istituto spesso praticato, su questo dice l'avv. Gentile: "La giurisprudenza si è attestata sull'idea che non è più sufficiente motivare la revoca come il venir meno del rapporto fiduciario, ma bisogna esplicitare chiaramente le motivazioni che sono al fondo di un atto sanzionatorio dal punto di vista politico così severo. Nel mio caso mi è capitato una volta sola di revocare degli assessori, ho speso qualcosa come tre pagine per compilare il provvedimento. Ma perché? Perché quel rapporto di fiducia viene meno evidentemente quando c'è tutta una serie di comportamenti, di atti che nel caso mio (senza fare nomi e cognomi) era venuto meno quel sentimento di collegialità, quel sentimento di squadra su cui il sindaco non poteva tacere, e quindi dopo aver contestato una innumerevole serie di volte diversi comportamenti non in linea con questo tipo di regola, di canone che era stato sempre ricordato sottolineando il tragitto dal seguirsi, quando poi si deraglia ci sono elementi sufficienti per motivare in modo da resistere ragionevolmente sempre a qualsiasi tipo di impugnativa contro una revoca che è sempre un atto estremo".

La giunta cosa fa? Anche la giunta è un organo collegiale e il testo unico rafforza questo concetto, inoltre gli sono dati compiti di collaborazione con il sindaco al governo dell'ente, quindi la giunta deve adottare tutti gli atti di indirizzo, programmazione, controllo politico e amministrativo non riservati espressamente al consiglio comunale e agli organi di decentramento nonché al sindaco.

Restano fuori dall'ambito della spesa di attribuzione di competenza raggiunta, tutti gli atti ordinamentalmente intestati ai dirigenti. La giunta riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività, svolge nei confronti del consiglio attività propositiva e d'impulso, presenta una relazione illustrativa che esprime le valutazioni di efficacia dell'azione condotta, sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi e ai costi sostenuti.

Questo per esempio è un altro dettaglio che viene spesso dimenticato dagli organi di rappresentanza dell'ente, la linea di coerenza con il vincolo di mandato fiduciario che costituisce l'investitura democratica di un vertice amministrativo da parte della popolazione.

Quel vincolo di mandato va rispettato non soltanto dall'inizio alla fine ma anche durante il periodo, un sindaco è bravo o almeno dovrebbe esserlo se è in grado di tenere sempre la barra a dritta, e l'attenzione assolutamente alta sulla verifica e sul riscontro periodico della coerenza dell'azione amministrativa che si sta producendo attraverso le singole scelte con il programma di mandato.

Cioè quando la legge dice: il sindaco viene scelto direttamente dai cittadini e per far questo la gente è chiamata a valutare non soltanto le persone, cosa fondamentale, ma anche un programma amministrativo, quel programma amministrativo non può essere carta straccia, ma deve essere vangelo assoluto per chi chiede fiducia ai cittadini, e vi deve essere un costante riscontro di coerenza tra quello che si fa e quelle che sono le linee di mandato. Tant'è che nella prima adunanza dopo le elezioni si presentano le linee programmatiche e poi il piano di sviluppo che serve a dire: su questo noi giuriamo fedeltà, nel senso che noi siamo impegnati per cinque anni alla relativa realizzazione.

In democrazia vale anche il discorso che si dovrebbe trovare di tanto in tanto, il coraggio di andare tra la gente se alcune cose non sono state possibili realizzare, spiegarne le ragioni, spiegare il perché, spiegare quali sono stati i limiti di attuazione di quella parte di mandato su cui si è comunque cristallizzata la fiducia di una parte maggioritaria di cittadini.

Questo è un punto fondamentale in democrazia, il comune si è detto, è un ente che deve esprimere gli interessi di quel territorio, è un ente che deve rappresentare al meglio gli interessi di quella città, chi lo rappresenta non può dimenticarsi che ha chiesto la fiducia sulla base di un programma, e quel programma non può essere semplicemente un atto riducibile a una mera convenzione, squallidamente elettoralistica, ma deve essere un atto fondamentale sul quale poi si deve poter stabilire in un giudizio di riscontro sulla correttezza di operato.

Correttezza di operato non è soltanto il fatto che uno rubi (questo è peccato grave) o non rubi, ma è corretta quella amministrazione che è coerente con il vincolo fiduciario chiesto e ottenuto al momento del voto. Questo ha una sua espressione alta proprio nel programma e nelle linee programmatiche che vengono presentate in genere nella seconda sessione utile dopo le elezioni. Questo è un punto che viene molto spesso dimenticato da amministratori poco sensibili a questo tipo di rapporto.

domani continua con la terza ed ultima parte

17 gennaio 2010

  • Scuola di Politica

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