IL COMUNE: proviamo a capire come funziona – I Parte

Nella lezione svolta il 31 ottobre abbiamo affrontato il tema del "Comune e il suo funzionamento". Il docente è l'avv. Giuseppe Gentile che ha esercitato la professione di avvocato, ha rivestito per diversi anni il ruolo di assessore nel comune di Cassano e negli ultimi dieci anni ha vestito il ruolo di sindaco. Attualmente è [...]

Scuola di PoliticaNella lezione svolta il 31 ottobre abbiamo affrontato il tema del "Comune e il suo funzionamento". Il docente è l'avv. Giuseppe Gentile che ha esercitato la professione di avvocato, ha rivestito per diversi anni il ruolo di assessore nel comune di Cassano e negli ultimi dieci anni ha vestito il ruolo di sindaco. Attualmente è consigliere provinciale e fa parte della commissione consiliare al bilancio e alla programmazione e dice: "Qui metto a frutto l'esperienza vissuta ma anche quella teorica delle Istituzioni, perché prima di svolgere un compito bisogna attrezzarsi e bisogna conoscere parte di questa orditura costituzionale e ordinamentale per potersi muovere. Questo penso che sia un suggerimento indispensabile per poter procedere".

Visto l'argomento molto tecnico e il bagaglio professionale e di esperienza dell'avv. Giuseppe Gentile, riporterò tal quale la specificità della terminologia altrimenti perderebbe di contenuti e di assonanze terminologiche. L'avv. Gentile parte subito con un riferimento costituzionale che è l'art. 5 il quale sancisce il principio pieno e pregnante che la Repubblica è una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali. Evidentemente in quel riconoscere esiste la percezione quasi giusnaturalistica di una realtà che non si può non riconoscere.

Quindi non Istituzioni da creare ma riconoscimento di quello che già c'è, e individua gli enti locali nelle Regioni, (che sono state attuate operativamente nel 70), nelle Province e nei Comuni. Questi enti sono posti nel nuovo assetto costituzionale, che poi è derivato dalle riforme del 2001, in una condizione di varie ordinazioni, non vi è più una sistemazione gerarchica tra enti che partendo dallo Stato poi scendono per Regioni e Province ma li riconosce su un piano di pari dignità.

E soprattutto gli enti territoriali sono riconosciuti anche nella loro piena autonomia normativa. Ovviamente una pienezza normativa che viene riconosciuta per i comuni non a livello tecnicamente legislativo ma a livello statutario, nel senso che possono anche emanare norme giuridiche che sono per il loro territorio vincolanti. Quindi possono darsi attraverso gli statuti una propria organizzazione interna, e dal punto di vista dell'autonomia amministrativa si sono abilitati  a emettere atti amministrativi utili a necessitare la propria funzione di rappresentanza di quel territorio.

La Costituzione Repubblicana sempre all'art. 5 afferma e declina il principio del decentramento dei poteri, al quale principio consegue la promozione e il riconoscimento delle autonomie locali.

Questi enti sono politicamente rappresentativi e operano come enti esponenziali delle comunità d'istanza su quel territorio e nell'interesse di quest'ultima anche per il loro sviluppo. Si parla di decentramento politico-istituzionale, nell'ipotesi di trasferimento di funzioni pubbliche di natura prevalentemente politica in capo agli organi locali più largamente rappresentativi quali sono i consiglieri regionali, provinciali e comunali.

Si parla invece più correttamente di decentramento amministrativo nel caso di potere amministrativo diffuso, cioè quando lo Stato non agisce soltanto attraverso i suoi organi centrali ma si articola appunto com'è il nostro assetto, attraverso anche gli enti autonomi locali e quindi il Comune.

L'avv. Gentile dice: "L'orditura costituzionale di cui parlavo, poi ha avuto a cascata una evoluzione legislativa di primario interesse, sulla quale negli ultimi 15 anni si sono registrate quelle effusioni legislative che sono state poi di primo interesse e sulle quali oggi il Governo è ancora impegnato, perché si vorrebbe porre mano al testo unico delle autonomie degli enti locali che rappresenta il compendio fondamentale dove sono inventariate tutte le funzioni e le regole di organizzazione di un ente comunale".

All'inizio fu fatta la legge 142/90 passando per la legge delega del Governo per il conferimento di funzioni la cosiddetta Bassanini nella prima edizione, poi l'edizione bis, ma arriviamo al testo unico 267 del 2000 che ha raccolto praticamente in un unico testo tutte le nomine sull'ordinamento istituzionale e finanziario degli enti locali.

Non è stato un lavoro facile, ci sono ancora oggi disarmonie di sistema che si cerca di ricomporre nella attuazione pratica delle normative che sono comprese in quel testo unico. Si sono registrate non poche sfasature, si attende che con l'ultima edizione del testo unico possano essere superate.

Poi c'è stata la grande riforma nel 2001 con la legge costituzionale n.3, che ha portato modifiche al titolo V (la parte seconda) della Costituzione ed ha introdotto alcuni principi salienti dai quali conviene non disancorarsi. Uno è la evidenziazione della profonda radice territoriale del Comune, la piena autonomia goduta da questi enti sempre nei limiti di cui si è detto perché non è un' autonomia legislativa.

La declinazione del principio di sussidiarietà che si affianca a quello di differenzazione e di adeguatezza, e la costituzionalizzazione del federalismo fiscale. Con il progetto "La Loggia" successivamente fu ribadita la potestà normativa dei comuni da esplicarsi nella potestà statutaria e regolamentare, e vengono appunto riconfermati i principi di cui si diceva prima di sussidiarietà, di adeguatezza e differenzazione.

Il principio di sussidiarietà è un principio sempre predicato quindi deve essere ben fermo nella nostra mente, ed è quel principio per cui praticamente si riconosce al comune come ente più vicino al cittadino, la capacità di dare le risposte più immediate ed efficaci a quel territorio. In sostanza tutte le funzioni spettano ai comuni ad eccezione di quelle per le quali occorre assicurare un esercizio unitario e che vengono invece svolti da Stato, Regione, Province e Città Metropolitane.

Tutto questo sempre nell'ambito di quel rispetto di, differenzazione che significa rispetto delle identità e delle specificità territoriali considerando al meglio le caratteristiche associative demografiche territoriali di quel territorio specifico, e di adeguatezza che è un principio che vuole sostanzialmente affermare la necessità che vi sia sempre una struttura, quella municipale, adeguata al fine che intende perseguire e quindi incarica gli operatori di quelle realtà di muoversi sempre su un piano di ricerca di soluzioni adeguate a dare risposte ai cittadini e al territorio.

Ora il comune ha come elementi costitutivi quali non possiamo prescindere appunto, il territorio: che è una porzione del più esteso territorio nazionale in cui il comune va a esplicare le proprie potestà ed è un elemento materiale, poi la popolazione: che è quell'insieme di persone che hanno la residenza cioè la dimora abituale in quel territorio comunale che sono i cittadini di quel comune, questo costituisce l'elemento personale, e poi quel complesso di attività economiche di beni e di ricchezze possedute allo stesso titolo del privato e quindi il patrimonio, che è un terzo elemento dal quale non si può prescindere parlando di comuni.

Sui tre principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenzazione vi è da dire alcune cose: il principio di sussidiarietà è un principio di derivazione europea perché viene dal trattato di Maastricht, è stato recepito dal decreto legislativo 59 del 97 ed è uno dei principi fondamentali.

Ora bisogna dire che l'ordinamento delle autonomie locali non si è mosso sempre in maniera sincrona con quelle che sono le normative di derivazione europee, in particolare parlo della Carta Europea Delle Autonomie.

Certo chi ha pensato alla Carta Europea Delle Autonomie verosimilmente non poteva pensare al " caso Italia" e quindi ha pensato a un sistema di autonomie. Cosa si vuol dire, ci sono una serie di principi fondamentali dei quali il nostro ordinamento interno si pone in condizioni di deroga estrema, sono una serie di principi fondamentali che rimarcano e affermano l'autonomia assoluta dei comuni rispetto allo Stato. Un esempio per tutti, la possibilità di procedere ad assunzione di personale senza vincoli di sorta.

Vincoli invece di cui è immersa la legislazione statuale su cui i comuni ovviamente sono sempre in difficoltà nel loro rispetto. L'Europa invece chiama a un diverso tipo di atteggiamento ed è quello per cui sostanzialmente si dice: il Comune organizza i propri fattori d'impresa pubblica, cioè risorse umane e risorse strumentali, in maniera tale da poter rispondere a quelle che sono le esigenze del momento, e fa i conti con il suo portafoglio.

Questo non avviene a livello italiano, perché tutte le finanziarie che si sono succedute hanno posto e continuano a porre vincoli estremi sul piano del reclutamento del personale. Qui c'è già una distonia importante che non può non cogliersi tra l'Europa e l'Italia, certo ci possiamo chiedere cosa sarebbe avvenuto in alcuni contesti se non ci fossero stati i limiti nella spesa pubblica.

Purtroppo ci sono esempi di deriva nell'esercizio delle funzioni pubbliche soprattutto a livello locale, che non depongono bene nel segno di attribuzione di un autonomia piena come l'Europa ci incarica di attuare. Quei principi di sussidiarietà, di adeguatezza e di differenzazione non sono integralmente in sintonia, non sono sulla stessa lunghezza d'onda della Carta Europea delle Autonomie.( continua II^ parte)

Domani segue con la seconda parte …..

16 gennaio 2010

  • Scuola di Politica

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